Конституция Российской Федерации гласит, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, и оно осуществляется через формы прямого волеизъявления, выборные и другие органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» конкретизировал положение Конституции Российской Федерации и установил, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. В этом же нормативном акте закрепляется положение, согласно которому население самостоятельно и под свою ответственность осуществляет местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.
Таким образом, население является основным компонентом системы местного самоуправления, и в данном случае анализу подлежат основные черты населения как элемента целого.
1.Население является особым субъектом местного самоуправления. Это вытекает из статей 1 и 2 Федерального закона, согласно которым местное самоуправление осуществляется на территории муниципального образования особым субъектом – населением.
2.Население муниципального образования осуществляет свою власть непосредственно путем референдума, схода (собрания), народной правотворческой инициативы, обращений граждан, территориального общественного самоуправления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.
3.Население, осуществляя деятельность местного самоуправления, направляет ее на особый объект – вопросы местного значения. Их перечень содержится в главе 3 Федерального закона, где определены вопросы местного значения поселения, муниципального района и городского округа.
4.Население осуществляет функции местного самоуправления самостоятельно. Исходя из смысла Конституции РФ, можно констатировать, что местное самоуправление выступает в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать интересы и волю местного населения, а также свободы инициатив и выбора решений органов местного самоуправления на основе своих полномочий, но в рамках действующих законов.
5.Население осуществляет права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности. Данное положение вытекает из ст. 51 Федерального закона, где говорится о том, что от имени муниципального образования органы местного самоуправления самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом.
6.Население муниципального образования осуществляет контроль за органами и должностными лицами местного самоуправления, исходя из своих интересов. В соответствии со ст. 71 население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
7.Население как основной субъект системы местного самоуправления имеет свой правовой статус, который вытекает из смысла Федерального закона. Так, первым элементом правового статуса являются полномочия, среди которых право выбрать структуру органов местного самоуправления, право на изменение границ территории муниципального образования, преобразование муниципальных образований, на принятие устава муниципального образования и др.
Следующим элементом правового статуса является ответственность населения. Особенность её в том, что население отвечает «само перед собой», так как в Федеральном законе имеется формулировка: население решает вопросы местного значения «под свою ответственность», следовательно, на каждом жителе конкретного муниципального образования лежит часть ответственности. Механизм ответственности предполагает установление санкции. В самом общем виде они представлены как низкий уровень социальных благ и прочие негативные последствия для населения. Ответственность населения опосредованная. Опосредуют ее, прежде всего органы местного самоуправления, так как в их руках находится наибольший объем полномочий, властных рычагов. Вот почему ответственность местного сообщества в юридическом смысле трансформируется в органы местного самоуправления. Значит, население должно обладать возможностью контролировать властные органы и в случае необходимости применять к ним меры юридической ответственности.
Элементом правового статуса являются гарантии деятельности населения. К гарантиям деятельности можно отнести закрепленные законом возможности по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Основаниями для отзыва могут служить только конкретные противоправные решения или действия, в результате которых нарушаются права граждан. Также должностные лица местного самоуправления за нарушение порядка и срока письменного ответа на обращение граждан могут быть привлечены к административной ответственности. В соответствии со ст. 78 Федерального закона решения и действия органов местного самоуправления могут быть обжалованы в судебном порядке.
8. Население муниципального образования составляют жители Российской Федерации, обладающие различными видами правоспособности: гражданской правоспособностью (ст. 18 Гражданского Кодекса Российской Федерации); избирательной правоспособностью; правоспособностью осуществлять местное самоуправление и обращаться в органы местного самоуправления и к их должностным лицам. Именно в процессе деятельности граждан по реализации правоспособности и реализует себя такой субъект местного самоуправления как «население муниципального образования».
Граждане как субъекты находятся внутри такого субъекта как «население». Следовательно, граждане осуществляют свое право на местное самоуправление в составе населения и вне муниципального образования, не находясь в составе населения, граждане свое право на местное самоуправление осуществить, не могут, то есть установлены пространственные пределы осуществления права на местное самоуправление, охватывается только город, сельское и городское поселение где они проживают. В муниципальном районе имеется особенность осуществления местного самоуправления. Она заключается в том, что каждый житель района осуществляет право на местное самоуправление, так как проживает на территории района, и он также осуществляет свое право, являясь жителем поселения, входящим в район.
Право граждан на осуществление местного самоуправления - это муниципальные права граждан.
Муниципальные права граждан имеют ряд существенных признаков: 1) реализация этих прав предполагает связь с конкретным муниципальным образованием; 2) они являются элементом конституционного правового статуса граждан и производны от него; 3) перечень их устанавливается Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», законами субъектов Российской Федерации. Однако уставом муниципального образования данный перечень может быть увеличен с учетом национальных, исторических традиций и детально конкретизирован.
В качестве муниципальных прав выступают: во-первых, совокупность возможностей, имеющихся в муниципальном образовании; во-вторых, существование минимальных возможностей, которыми обладают граждане в рамках того или иного муниципального образования.
Таким образом, под муниципальными правами граждан следует понимать систему гарантированных прав и свобод личности, которые реализуются на территории соответствующего муниципального образования, признаются им и закрепляются в законодательных актах Российской Федерации, ее субъектах и уставе муниципального образования.
Право граждан на осуществление местного самоуправления нашло свое закрепление в главе 5 Федерального закона. Анализ нормативных актов позволил выделить следующий перечень прав граждан на участие в местном самоуправлении. К ним относятся право:
Непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения путем местного референдума, сходов;
Избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;
Получать равный доступ к муниципальной службе;
На индивидуальное и коллективное обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления;
Получать полную и объективную информацию о деятельности органов местного самоуправления;
Защищать свои права на участие в местном самоуправлении в судебном и ином порядке;
Право на территориальное общественное самоуправление;
Выступить с правотворческой инициативой;
Обратиться с инициативой о проведение публичных слушаний;
На поведение собраний и конференций;
Голосовать по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
Право участвовать в других формах прямого волеизъявления. К ним могут относиться право граждан на изучение общественного мнения через опросы, консультативные референдумы, а также право на массовые акции.
В настоящее время муниципальные образования вправе своими решениями утверждать положения о «Почетном гражданине муниципального образования», которое присваивается за особый вклад в развитие муниципального образования. Так, в городском округе г. Стерлитамак решением Совета было утверждено Положение о звании «Почетный гражданин города Стерлитамак». Звание "Почетный гражданин города Стерлитамака" присваивается гражданам за особые заслуги в области развития города, науки, культуры, образования, здравоохранения, социальной защиты населения, сферы услуг, в других областях трудовой деятельности и высокое профессиональное мастерство, активное участие в общественной жизни города, пользующимся всеобщим уважением жителей города, прожившим в городе Стерлитамаке не менее 20 лет; лицам, прославившим город.
Решение о присвоении звания "Почетный гражданин города Стерлитамака" принимает городской Совет по представлению главы администрации города. Ходатайство о присвоении звания "Почетный гражданин города Стерлитамака" вносится на имя главы администрации города:
Руководителями организаций, общественными объединениями или трудовыми коллективами;
Местными органами государственной власти или органами местного самоуправления.
Предварительное рассмотрение кандидатур на присвоение звания "Почетный гражданин города Стерлитамака" производит комиссия, созданная при администрации города, которая имеет право отклонить представленные кандидатуры. Комиссия организует обсуждение кандидатур в средствах массовой информации города и представляет материалы для рассмотрения главой администрации города.
Гражданам, удостоенным звания "Почетный гражданин города Стерлитамака", вручается Свидетельство о присвоении звания, специальное удостоверение и повязывается лента почетного гражданина города Стерлитамака. Почетным гражданам города, проживающим в г. Стерлитамаке, устанавливаются следующие меры социальной поддержки:
100-процентная скидка в оплате занимаемой общей площади жилых помещений (в коммунальных квартирах - занимаемой жилой площади), в том числе членами семей, совместно с ними проживающими в пределах социальной нормы, коммунальных услуг (водоснабжение, водоотведение, вывоз бытовых и других отходов, газ, электрическая и тепловая энергия) - в пределах нормативов потребления указанных услуг;
Внеочередная бесплатная установка квартирного телефона и 50-процентная скидка с абонентской платы за телефон и радио;
50-процентная скидка в оплате лекарственных средств, приобретаемых по рецептам врачей;
Внеочередное бесплатное изготовление и ремонт зубных протезов (кроме расходов на оплату стоимости драгоценных металлов и металлокерамики) в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях, по месту жительства (постоянной регистрации);
Бесплатный проезд на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси и маршрутного такси);
Посещение всех массовых мероприятий, проводимых в городе;
Внеочередной прием должностными лицами предприятий, учреждений и организаций города.
Контрольные вопросы:
1) Определите понятие принципов местного самоуправления.
2) Определите понятие функций местного самоуправления.
3)Охарактеризуйте местное самоуправление как власть особого рода.
4) Покажите соотношение муниципальных прав с конституционными правами граждан.
Задания для самостоятельной работы
1) Найти в ФЗ статьи, где закреплялись бы элементы правового статуса населения.
2) Найдите в ФЗ № 131 как проявляются конституционные принципы местного самоуправления. Сошлитесь на соответствующие статьи.
Похожая информация.
«Муниципальное» от латинского municipium – самоуправляющаяся община. МП – совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих особый круг общественных отношений, связанных с осуществлением МСУ.
Муниципальное право РФ - комплексная отрасль, представляющая собой совокупность правовых норм закрепленных и регулирующих общественное отношение, возникающее в процессе организации местного самоуправления и решения населением муниципальных образований непосредственно, через выборные и другие органы местного самоуправления вопросов местного значения, а также в процессе реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут выделяться органы местного самоуправления. (Решение гос. полномочий например регистрация актов гражданского состояния).
Предметом МП является круг общественных отношений, складывающихся в сфере МСУ. При определении предмета МП и особенностей его метода необходимо учитывать целый ряд обстоятельств. Прежде всего, это комплексный характер отрасли права. МСУ не изолировано от иных общественных отношений, на муниципальный уровень влияют нормы иных отраслей права. Например, реализация прав и свобод человека и гражданина, осуществление основных обязанностей граждан защищены конституционным правом; при осуществлении бюджетных прав муниципальные образования используют нормы бюджетного законодательства; при совершении сделок гражданско-правового характера органы МСУ руководствуются нормами ГП и т.д. Таким образом, предмет МП включает в себя часть отношений, регулируемых комплексно несколькими отраслями права. Поэтому часть норм различных отраслей права становится одновременно и нормами МП
Метод правового регулирования это также способ воздействия общественного отношения в области местного самоуправления с помощью таких приемов как предписание, дозволение, запрет. Методы:
1) императивный, в котором преобладает предписание (главе мо предписывается осуществить такие то функции;
2) диспозитивный (дозволение, самостоятельный выбор своего поведения например обращение в органы местного самоуправления по каким-либо вопросам);
Специальные методы:
3) метод гарантий – государство определило, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти т.е. оно определило их самостоятельность в вопросах местного значения, но при этом оно гарантирует обеспечить судебную защиту местного самоуправления, его финансовую, организационную и экономическую самостоятельность.
4) метод рекомендаций – ст.12 Конституции органы местного самоуправления не входят в органы гос. власти. Государство чтобы воздействовать на органы местного самоуправления оставляет за собой право рекомендовать органам местного самоуправления (например Постановление правительства)
2 Субъекты муниципального права
Население . В соответствии с частью 1 статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. В соответствии со статьей 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. В Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возможность предоставления права на осуществление местного самоуправления не гражданам Российской Федерации. Так, в соответствии со статьей 3 названного Закона иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.
Граждане Российской Федерации . На основании части 2 статьи 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления . На основании статьи 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Следует различать выборные и невыборные органы местного самоуправления. Как правило, на местном уровне уставами муниципальных образований предусматриваются такие органы местного самоуправления, как 1-глава муниципального образования, представительный орган и исполнительный орган местного самоуправления.
Органы государственной власти, предприятия, учреждении, организации. Так, в соответствии со статьей 133 Конституции РФ местному самоуправлению гарантируется возмещение дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления могут вступать во взаимоотношения при совместном проведении каких-либо мероприятий. Органы государственной власти оказывают поддержку местному самоуправлению, содействие его становлению и развитию.
Особым субъектом муниципальных правоотношений является муниципальное образование в целом. Например, в соответствии со статьей 126 Гражданского кодекса РФ муниципальное образование отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности.
Сельское поселение- один или несколько населенных пунктов плюс прилегающая территория;
Городское поселение – один крупный населенный пункт;
Городской округ (например гор. округ Й-Ола, Волжск, Козьмодемьянск);
Городской округ с внутригородскими территориями(город делян на внутригородские территории, например западный, где будут свои органы самоуправления и будут подчиняться общему органу);
Муниципальный район, их 14 штук. Муниципальный район состоит из городских и сельских поселений.(Советский,Сернурский…);
Внутригородские территории городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург, Севастополь)
Муниципальное право, как и любая отрасль российского права, имеет свою систему , под которой понимают объединение муниципально-правовых норм в муниципальные институты, расположенные в определенной последовательности в зависимости от их роли и значения в регулировании общественных отношений.
В основе системных начал отрасли муниципального права лежит предмет муниципального права. Сами общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную систему, что предопределяет необходимость достижения системного единства всех норм и институтов, регулирующих данные муниципально-правовые отношения. Совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих определенный круг относительно обособленных взаимосвязанных между собой общественных отношений, составляют институт муниципального права.
Данное понимание предмета муниципального права позволяют выделить следующие элементы системы муниципального права:
1. Институты муниципального права:
закрепляющие место органов местного самоуправления в системе народовластия;
определяющие основные понятия и термины, используемые законодательством о местном самоуправлении, т.е. понятийный аппарат муниципального права;
закрепляющие основные понятия, принципы, функции местного самоуправления;
закрепляющие предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
регулирующие вопросы муниципальной службы в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий;
устанавливающие гарантии местного самоуправления;
устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
2. Нормы муниципального права:
закрепляющие территориальные, организационные, финансово-эконо-мические основы деятельности местного самоуправления. Определяют порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований. Закрепляют принципы организации местного самоуправления, основы взаимоотношений выборных и других органов местного самоуправления, условия и порядок прохождения муниципальной службы, статус муниципального служащего; финансово-экономические основы деятельности населения муниципальных образований, порядок формирования муниципальной собственности и т. д.;
закрепляющие предметы ведения и полномочия местного самоуправления. Устанавливают собственные полномочия местного самоуправления, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления;
устанавливающие гарантии, обеспечивающие организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления;
устанавливающие ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Определяют формы, порядок и условия ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования, государством, а также перед физическими и юридическими лицами.
3. Подотрасли муниципального права:
общая часть, которая объединяет нормы, устанавливающие общие вопросы организации местного самоуправления в РФ;
особенная часть, объединяет нормы, определяющие порядок реализации полномочий местного самоуправления в различных сферах общественной жизни в пределах территории муниципального образования 1 .
Таким образом, система муниципального права состоит из следующих структурных частей:
местное самоуправление в системе народовластия;
основы местного самоуправления: территориальные, организационные и финансово-экономические;
предметы ведения и полномочия местного самоуправления;
гарантии местного самоуправления;
ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления.
Муниципальное право, будучи комплексной областью российского права, тесно связано и взаимодействует со многими отраслями права, в которых в той или иной мере затрагиваются вопросы муниципальной деятельности.
Под источником муниципального права понимается совокупность различных нормативно-правовых актов и отдельных правовых норм, регулирующих вопросы местного самоуправления.
Отметим, что основной источник права – нормативный акт, т.е. официальный документ, содержащий обязательные для исполнения юридические нормы. Таким образом, источники муниципального права представляют собой нормативно-правовые акты, содержащие нормы муниципального права. Они должны отвечать следующим требованиям:
- 1) муниципально-правовые нормы должны иметь объективно выраженную форму – в виде документа, издаваемого компетентным органом местного самоуправления;
- 2) не всякий документ может быть нормативно-правовым актом, а лишь принятый уполномоченным на то государственным органом либо органами местного самоуправления, которым делегированы права на принятие данных нормативно-правовых актов;
- 3) принятые уполномоченным на то представительным или исполнительным органами местного самоуправления и должны иметь такую форму, которая определена законом. Так, Городская дума принимает решения и постановления, глава муниципального образования издает постановления и распоряжения, руководители подразделений администрации издают приказы;
- 4) для того, чтобы тот или иной нормативный акт органов местного самоуправления стал источником муниципального права, он должен быть принят в условиях установленной процессуальной формы правотворчества.
Вопрос об источниках муниципального права представляет собой значительную трудность, обусловленную огромным массивом и численностью нормативно-правовых актов, которые приняты и принимаются в стране. Особое место среди источников муниципального права занимают источники, содержащиеся в международно-правовых договорах. В ст. 15 Конституции РФ сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ – составная часть ее правовой системы. Если международным договором, в котором участвует РФ, установлены иные правила, чем в национальном законодательстве, то применяются правила международного договора при условии его ратификации в установленном порядке. Поэтому для преодоления информационного барьера необходимо дать классификацию источников муниципального права.
1. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ по вопросам организации местного самоуправления:
решения Конгресса местных и региональных органов власти Европы.
2. Нормативные акты РФ:
Конституция РФ как основной источник муниципального права;
Федеральные конституционные и федеральные законы;
Указы Президента РФ;
Постановления Конституционного Суда РФ;
Постановления Правительства РФ.
3. Нормативно-правовые акты субъектов РФ:
конституции республик, уставы других субъектов РФ;
законы субъектов РФ;
акты президентов республик, глав администраций других субъектов РФ;
постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ;
акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов РФ.
4. Нормативно-правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления:
решения, принимаемые непосредственно населением на местном референдуме, собрании (сходе) граждан;
решения, принимаемые представительными органами местного самоуправления;
решения, принимаемые исполнительными органами местного самоуправления;
решения, принимаемые выборными должностными лицами местного самоуправления.
5. По направленности правового регулирования все источники можно подразделить на материальные и процессуальные.
Материальные источники имеют предметом своего регулирования муниципально-правовые общественные отношения, связанные с организацией местного самоуправления, решению вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий.
Процессуальные источники, в отличие от материальных, направлены на процедуру обеспечения общественных отношений, связанных с реализацией полномочий деятельности органов местного самоуправления, являются формой его обеспечения.
Главный источник муниципального права – Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который определяет роль местного самоуправления в реализации народовластия, правовые, экономические и социальные основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации местного самоуправления в РФ.
Кроме этого важное место в системе источников муниципального права занимает Федеральный закон от 25 октября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» 1 , который определяет основные принципы организации местных финансов, устанавливает источники формирования и направ-ления использования финансовых ресурсов местного самоуправления, регламентирует основы бюджетного процесса в муниципальных образованиях и взаимоотношения органов местного самоуправления с финансовыми институтами, а также гарантии финансовых прав органов местного самоуправления.
Нормы муниципального права содержатся и в других источниках муниципального права. Среди них следует назвать Федеральный законы от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»; от 19 сентября 1997 г. 2
Под субъектами муниципального права следует понимать участников муниципально-правовых отношений, наделенных субъективными правами и юридическими обязанностями. Субъектами муниципально-правовых отношений являются муниципальные образования; население муниципальных образований; собрание (сход) граждан; органы местного самоуправления; граждане; депутаты представительных органов местного самоуправления; члены других выборных органов местного самоуправления; должностные лица местного самоуправления; органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы;
общественные объединения; предприятия, учреждения, организации.
Субъекты муниципально-правовых отношений можно условно подразделить на три вида:
1. Особый субъект муниципального права, к которому следует отнести:
муниципальные образования, как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иную населенную территорию, в пределах которых реализуется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления;
местное население муниципального образования, обладающие активным избирательным правом, проживающие на территории муниципального образования (проведение референдумов, муниципальных выборов, собраний, сходов).
2. Основные субъекты муниципально-правовых отношений, наделенные правом принимать решения (участвовать в принятии решении) по вопросам местного значения:
местные жители, к которым относят граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования и объединенных общими интересами.
Граждане имеют равный доступ к муниципальной службе, право на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также им гарантируется возможность получения и другой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом;
выборные и другие органы, наделенные правомочиями на решения вопросов местного значения, не входящих в систему органов государственной власти. К ним относятся представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения;
органы территориального общественного самоуправления, создаваемые в рамках самоорганизации граждан по месту их жительства в части территории муниципального образования (территориях поселений, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территорий) для самостоятельной реализации собственных интересов по вопросам местного значения под свою ответственность.
3. Субъекты муниципально-правовых отношений, содействующие в осуществлении местного самоуправления. К этому виду участников муниципально-правовых отношений следует отнести органы территориального общественного самоуправления; ассоциации и союзы муниципальных образований; государственные органы; общественные объединения; предприятия; учреждения; организации.
Органы территориального общественного самоуправления, создаваемые гражданами по месту жительства в части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях), инициируют вопросы местного значения. В соответствии с уставом муниципального образования данные органы могут быть юридическими лицами.
Цель ассоциаций и союзов муниципальных образований – координация деятельности, более эффективное осуществление прав и интересов муниципальных образований. Однако ассоциациям и союзам не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления: они регистрируются в порядке, установленном для некоммерческих организаций.
Государственные органы взаимодействуют с другими субъектами муниципально-правовых отношений, оказывая государственную поддержку местному самоуправлению, создавая необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, контроль в реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления и т.д.
Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, учреждений и организаций, находящихся на территории муниципального образования, которые играют важную роль в обеспечении жизнедеятельности населения муниципального образования, регулируют цены и тарифы на их продукцию, утверждают их уставы и т.д.
Взаимоотношения органов местного самоуправления с предприятиями, учреждениями и организациями, не находящимися в муниципальной собственности, строятся на основе договоров. Органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие данных предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования.
Субъектами муниципально-правовых отношений выступают местные общественные объединения, которые в соответствии со своими уставами участвуют в выборах органов местного самоуправления, представляют и защищают свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах местного самоуправления. Федеральным законом «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. предусмотрено, что вопросы, затрагивающие интересы общественных объединений в предусмотренных законом случаях, решаются органами местного самоуправления с участием соответствующих общественных объединений или по согласованию с ними.
В данную группу входят следующие перечисленные субъекты.
Население муниципального образования, которое реализует свое право на участие в местном управлении путем референдума, выборов, обладает правотворческой инициативой в пределах муниципального образования.
Местное самоуправление реализуется в одних формах только теми гражданами Российской Федерации, которые являются жителями определенного муниципального образования, обладают правом избирать и быть избранными, в других - с участием любых категорий лиц, заинтересованных в решении вопросов местного значения.
Поскольку подавляющее большинство вопросов местного самоуправления решается местным населением, представляющим совокупность физических лиц, проживающих в пределах муниципального образования, законодатель и обозначает население главным субъектом муниципально-правовых отношений; разумеется, оно выступает в роли субъекта этих отношений, прежде всего, через свою политически активную часть.
Население само решает вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, участвует в выборах, местных референдумах, других формах прямого волеизъявления (собраниях, сходах и т.д.). Именно перед населением несут ответственность депутаты, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления. Федеральный закон РФ от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет, что основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются Уставами муниципальных образований в соответствии с вышеуказанным Федеральным законом. Последствием такой ответственности могут стать не только отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочное прекращение полномочий указанных лиц посредством их отрешения от должности, но и расформирование (роспуск) представительного органа местного самоуправления как меры конституционно-правовой ответственности.
Законодательством о местном самоуправлении некоторых субъектов Федерации население муниципального образования именуется местным сообществом. Так, в соответствии со ст. 3 Закона Московской области от 13 июня 1996 г. «О местном самоуправлении в Московской области» См.: Вестник Московской областной Думы. 1996. № 8. С. 9. население, проживающее на территории муниципального образования, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения, образует местное сообщество. Членом местного сообщества является гражданин Российской Федерации, проживающий на территории муниципального образования.
Собрание (сход) граждан, который выступает как форма решения населения вопросов местного значения и как форма организации территориального общественного самоуправления, создаваемого на части территории муниципального образования и обеспечивающего осуществление гражданами собственных инициатив в решении вопросов местного значения (собрание жителей улицы, дома, микрорайона и т.п.). Например, на собрании (сходе) граждан может быть принято решение о разовом добровольном внесении жителями средств для финансирования решения вопросов местного значения. Собрание (сход) граждан в отдельных поселениях может осуществлять полномочия представительного органа местного самоуправления, который в данном случае не образуется.
Выборные и иные органы местного самоуправления: представительный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения; выборное должностное лицо местного самоуправления, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования, а также должности иных выборных должностных лиц местного самоуправления.
Помимо представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в уставе муниципального образования могут быть предусмотрены и иные органы местного самоуправления и должностные лица, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения. В соответствии со своей компетенцией выборные и другие органы местного самоуправления управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, принимают решения по самым разнообразным вопросам местной жизни, отнесенным к ведению муниципального образования.
Граждане России, согласно Конституции РФ имеют равные права, которые реализуются ими как непосредственно (выборы, референдум, собрания и т.п.), так и через представительные органы. Они обладают равным доступом к муниципальной службе, правом на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления.
В соответствии со ст. 3 Федерального Закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» граждане имеют равные права на местное самоуправление как непосредственно, так и через своих представителей независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного или должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Реализация наиболее важных прав граждан - субъектов муниципальных правоотношений связывается законом с достижением определенного возраста. Так, избирать в выборные органы местного самоуправления вправе граждане, достигшие 18 лет, а быть избранными в выборные органы местного самоуправления граждане имеют право по достижении возраста, установленного законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом закон предусматривает, что минимальный возраст кандидата при выборах в органы местного самоуправления не может быть ниже 21 года См.: ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. № 93-ФЗ..
Граждане участвуют в данных отношениях как индивидуально, так и в коллективных формах. Например, они на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании избирают представительные органы муниципальных образований - собрания представителей (думы, муниципальные советы, комитеты и т.д.), глав муниципальных образований, иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Граждане своими обращениями, постановкой проблем определяют направления деятельности органов местного самоуправления, оценивают их работу, формируют органы территориального общественного самоуправления, участвуют в общих собраниях и сходах (причем в некоторых ситуациях сходы могут осуществлять функции представительного органа местного самоуправления).
Не исключается обращение гражданина в суд с заявлением в защиту интересов муниципального образования, в том числе, о признании недействительными актов, нарушающих права местного самоуправления и исходящих от органов государственной власти, государственных должностных лиц, иных органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и т.д. Естественно, в судебном порядке гражданин вправе защищать и свои права, нарушенные органом местного самоуправления. Это далеко не полный перечень форм участия граждан в отношениях, связанных с организацией и деятельностью местного самоуправления.
Депутаты представительного органа местного самоуправления, обладают статусом производным от коллегиального выборного органа муниципального образования и могут представлять интересы населения и принимать решения в составе этого органа.
Муниципальное образование, исходя из определений, содержащихся в части 1 статьи 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - это населенная территория, в рамках которой осуществляется местное самоуправление.
Вместе с тем очевидно, что муниципальное образование является самостоятельным субъектом права. В частности, именно за муниципальными образованиями закрепляются вопросы местного значения, муниципальные образования являются субъектами права муниципальной собственности.
В последнее время предпринимаются попытки использовать свойственную праву ряда европейских стран конструкцию юридического лица публичного права для определения правового статуса государства и муниципальных образований.
Муниципальные образования именуются «корпорациями публичного права». 7 Горожанин В.А. полагает, что муниципальное образование является «юридическим лицом публичного права, институт которого Гражданский кодекс формально не признает, но по существу исходит из него при наделении муниципальных образований гражданской правосубъектностью» 8 . Высказывается даже мнение, что «государство, федеральные и муниципальные образования в совокупности представляют отдельную организационно-правовую форму публично-правовых образований, «публично-территориальное образование», а по отдельности - типы данной организационно-правовой формы» 9 .
Конструкции юридического лица публичного права, территориальной корпорации являются традиционными для права государств Западной Европы. Так, Конституция Итальянской Республики именует области, провинции и коммуны «автономными учреждениями» (статья 115 и 129 10 . В немецкой коммунально-правовой литературе и судебной практике общины и их объединения обозначаются как юридические лица – территориальные корпорации публичного права 11 .
Между тем конструкция муниципального образования – юридического лица кажется привлекательной только в контексте гражданского права. Указав в статье 124 ГК РФ на то, что государственные и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами, законодатель решал сугубо прикладную задачу – уравнивал статус изначально не равных участников гражданского оборота. Из данной нормы нельзя делать выводы о наличии у государственных и муниципальных образований статуса или элементов статуса юридического лица. Безусловно, муниципальное образование как населенная территория сама по себе не может своими действиями осуществлять права и исполнять обязанности. Однако это не значит, что на муниципальные образования необходимо искусственно распространять какую-либо частно-правовую конструкцию.
Представляется, что вопрос о правосубъектности территориальных образований выходит за пределы их гражданско-правового статуса. Однако ни конституционное, ни административное, ни муниципальное право не испытывают потребности в конструкции государственного муниципального образования как юридического лица. В этой конструкции нет необходимости вне частно-правового контекста. Обоснованной представляется точка зрения Гриценко Е.В., полагающей, что «несмотря на наличие отдельных признаков юридического лица и корпорации, муниципальное образование вряд ли можно охарактеризовать подобным образом» 12 .
Полагаем достаточным констатировать, что муниципальное образование – это специфический публично-правовой субъект. Частноправовая составляющая в статусе муниципального образования, безусловно, присутствует, но не является определяющей. Необходимо помнить, что муниципальное образование создается для осуществления в его границах управленческих функций. Население муниципальных образований или «местное сообщество» являются самостоятельными субъектами права, не совпадающими с муниципальным образованием. Поэтому муниципальное образование участвует в правоотношениях через соответствующие органы местного самоуправления.
По общему правилу, органы местного самоуправления действуют на постоянной основе: один созыв сменяет другой, создавая преемственность власти. Однако вполне возможны ситуации, когда муниципальное образование существует, а соответствующих органов местного самоуправления нет.
Указанное обстоятельство позволяет разделять правоспособность и дееспособность муниципальных образований.
Муниципальное образование приобретает правоспособность с момента своего возникновения (образования). Определение момента возникновения (образования) муниципального образования – вопрос неоднозначный. С одной стороны, органы местного самоуправления – один из признаков, позволяющих определить территорию как муниципальное образование. С другой стороны, отсутствие органов местного самоуправления само по себе не может свидетельствовать об отсутствии муниципального образования. В конечном счете, субъектом права на местное самоуправление является население соответствующей территории, а не органы власти. Поэтому правоспособность приобретается муниципальным образованием с момента вступления в силу закона субъекта Российской Федерации, установившего его границы. Именно в этот момент территориально определяется субъект местного самоуправления – население муниципального образования. В отношении реально существующих муниципальных образований моментом возникновения и, соответственно, приобретения правоспособности, необходимо считать момент вступления в силу правового акта, определившего их границы.
Население вправе реализовывать право на осуществление местного самоуправления непосредственно после определения границ нового муниципального образования путем инициирования проведения местного референдума по вопросу о структуре органов местного самоуправления в порядке части 5 статьи 34 федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
В Санкт-Петербурге известен случай, так называемое «Зеленогорское дело», когда муниципальное образование теряло свою дееспособность
Двумя решениями Зеленогорского федерального суда Курортного района Санкт-Петербурга от 17 августа 1998 года и от 5 февраля 1999 года были соответственно отменены результаты выборов в представительный орган местного самоуправления первого созыва и признан недействительным устав города Зеленогорска.
Полномочия органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге были возложены на Территориальное управление Курортного административного района – территориальный орган исполнительной власти Санкт-Петербурга. На имущество муниципального образования определением суда был наложен арест, а само имущество - передано на ответственное хранение начальнику управления делами Территориального управления Курортного административного района Санкт-Петербурга.
Такие решения на тот период не были предусмотрены законодательством, однако в сложившихся условиях они были правильными.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность временного осуществления полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти, в том числе в чрезвычайных обстоятельствах, то есть устанавливает нормы, позволяющие государству обеспечить непрерывность решения вопросов местного значения в любой ситуации.
Дееспособность муниципальными образованиями приобретается при формировании всех органов местного самоуправления, предусмотренных его уставом. Последнее обстоятельство носит принципиальный характер. Органы местного самоуправления наделяются полномочиями именно в соответствии с уставом муниципального образования. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» лишь задает общую схему распределения полномочий.
Что касается утраты правоспособности, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в отличие от Федерального закона 1995 года, не употребляет термин «упразднение муниципальных образований», однако фактически в случае объединения или разделения происходит именно упразднение или ликвидация ранее существовавших муниципальных образований. Упразднение в этом случае является оной из стадий преобразования.
Упразднение (ликвидация) муниципальных образований – процесс более сложный, нежели их образование. На первый взгляд муниципальное образование теряет правоспособность с момента вступления в силу закона субъекта Российской Федерации, установившего границы муниципального образования, возникшего на базе ликвидируемого (упраздняемого) муниципального образования.
Между принятием решения о ликвидации и фактической ликвидацией может пройти значительный промежуток времени – так называемый переходный период. В течение переходного периода органы местного самоуправления возникающего (образованного) муниципального образования еще не сформированы, а властные полномочия на соответствующих территориях осуществляют органы местного самоуправления преобразуемых муниципальных образований.
Следовательно, упразднение (ликвидация) и потеря правоспособности муниципального образования происходят в момент прекращения полномочий органов местного самоуправления в процессе преобразования муниципального образования.
В связи с изложенным можно выделить следующие признаки муниципального образования.
1. Муниципальное образование – это специфический публично-правовой субъект.
2. Правосубъектность муниципального образования разделяется на правоспособность и дееспособность.
3. Муниципальное образование приобретает правоспособность с момента своего возникновения (образования), то есть с момента вступления в силу закона субъекта Российской Федерации, установившего его границы.
4. Муниципальное образование приобретает дееспособность при формировании органов местного самоуправления, предусмотренных его уставом.
5. Муниципальное образование теряет правоспособность в момент прекращения полномочий органов местного самоуправления в процессе преобразования муниципального образования.
§ 5. Типы муниципальных образований
Поселение
Сельское поселение – это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов).
Городское поселение – это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями). Территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, разграничивается между поселениями.
Населенный пункт городского типа (кроме городов федерального значения) наделяется статусом поселения вне зависимости от численности населения и размера территории.
Сельские поселения образуются по более сложным правилам.
1. Численность населения сельского поселения не может быть менее 1000 человек.
2. Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения
3. Границы поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в состав поселения. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.
4. Поселение входит в состав одного муниципального района.
Из указанных правил существуют исключения:
1. На территориях с высокой плотностью населения минимальная численность населения сельского поселения составляет 3000 человек.
2. В соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек.
3. Сельский населенный с численностью населения менее 100 человек, расположенный на территории с низкой плотностью населения или в труднодоступной местности пункт может непосредственно войти в состав района, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
К территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
К территориям с высокой плотностью населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза выше средней плотности населения сельских поселений в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
По смыслу части 5 статьи 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» уменьшение численности населения сельских населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями - поселениями, до 500 человек, а на территориях с высокой плотностью населения - до 1500 человек не влечет за собой необходимость изменения границ соответствующих поселений.
Если же численность населения сельских населенных пунктов, являющихся муниципальными образованиями - поселениями, составит менее 500 человек, а на территориях с высокой плотностью населения - менее 1500 человек, органы местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральные органы государственной власти, обязаны инициировать процедуру изменения границ поселения.
Городской округ
Городской округ – это поселение, которое не входит в состав муниципального района.
Наделение поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии следующих условий.
1. Сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
2. Сложившаяся социальная, транспортная и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих)муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальный район
Муниципальный район – это муниципальное образования, включающее в себя несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией.
Муниципальные районы образуются по следующим правилам.
1. Границы муниципального района определяются с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района.
2. Границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.
Внутригородская территория города федерального значения
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил внутригородскую территорию города федерального значения как часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Установление и изменение границ внутригородских территорий, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.
